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    Scia, semplificazione ancora in cerca di una procedura chiara

    di

    di Saverio Linguanti.
     

    È entrata in vigore lo scorso 28 luglio la nuova procedura semplificata della Scia: è stato infatti pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 162 del 13 luglio scorso l'atteso Dlgs n. 126 del 30 giugno 2016che dà attuazione alla delega in materia di segnalazione certificata di inizio attività a norma dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015 n. 124. Operando una modifica alla legge 241/1990 il decreto fornisce indicazioni per la disciplina generale applicabile ai procedimenti relativi alle attività imprenditoriali private non soggette ad autorizzazioni ma sottoposte a segnalazione certificata, ed è collegato ad altri decreti legislativi, non ancora pubblicati, con i quali saranno individuate le attività assoggettate a procedimento di:
    1) mera comunicazione;
    2) segnalazione certificata di inizio di attività («Scia»);
    3) silenzio assenso;
    4) autorizzazione espressa.

    I moduli 
    Il nuovo decreto provvede innanzitutto ad annunciare la futura predisposizione di modulistica unificata e standardizzata, con riferimento all'edilizia e all'avvio di attività produttive, che le amministrazioni statali e gli enti locali dovranno adottare e con la quale saranno definiti contenuti, dati e allegati suddivisi per tipologia di procedimento, sia per le istanze di autorizzazione che per le Scia e le comunicazioni secondo la ricognizione delle attività.
    Prevedendo l'obbligo di informazione del cittadino a carico delle Pa mediante pubblicazione sul proprio sito istituzionale, il decreto precisa che nei moduli sarà prevista la possibilità per il privato di indicare l'eventuale domicilio digitale per le comunicazioni con l'amministrazione. L'articolo 2 comma 4 stabilisce in particolare che l'amministrazione possa chiedere all'interessato informazioni o documenti solo in caso di mancata corrispondenza del contenuto dell'istanza, segnalazione o comunicazione e dei relativi allegati a quanto pubblicato sul sito istituzionale ed è vietata ogni richiesta di informazioni o documenti ulteriori, come pure la richiesta di documenti già in possesso della pubblica amministrazione. A ben vedere non si tratta di una novità l'obbligo di informazione e richiesta vincolata di documenti e dati, in quanto le stesse disposizioni sono già contenute nella legge n. 241/1990 all'articolo 43 (acquisizione d'ufficio) e ancor prima gli stessi obblighi sono stati sanciti dalla legge n. 180/2011, disposizioni alle quali la pubblica amministrazione sembra proprio faticare ad adeguarsi. 

    Istanze e segnalazioni 
    Il decreto n. 126 provvede poi a inserire nella legge n. 241/90 un nuovo articolo, il 18-bis titolato «Presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni» con il quale il legislatore ribadisce che a seguito della presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni viene rilasciata immediatamente, anche in via telematica, una ricevuta, che attesta l'avvenuta presentazione e l'eventuale avvio del procedimento in caso di istanza. Di forte impatto poi la disposizione secondo cui la data di protocollazione dell'istanza, segnalazione o comunicazione non può comunque essere diversa da quella di effettiva presentazione, visto che sono frequenti usi e consuetudini di molti uffici di protocollare in data diversa (successiva) a quella di inoltro della Scia, per vari motivi. Forse pleonastica, ma è bene che sia ripetuta, l'affermazione normativa che anche senza il rilascio della ricevuta, la Scia produce ugualmente effetti, ponendo fine a difformi interpretazioni di alcuni sportelli unici.

    Sospensione dell'attività 
    Il Dlgs n. 126 passa poi alla modifica dell'articolo 19 della legge n. 241 comma 3, con l'eliminazione della sospensione obbligatoria dell'attività nel caso in cui l'amministrazione chieda all'imprenditore di conformarsi alle norme vigenti. L'eliminazione era certamente dovuta visto il non senso della precedente disposizione, tuttavia la chiarezza procedurale ancora non è stata raggiunta.
    Infatti l'aggiunta dell'ultimo periodo del comma 3 reintroduce la sospensione dell'attività ma solo nei casi di attestazioni non veritiere o nel caso di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale. La norma del comma 3 tuttavia, letta in combinato disposto con il nuovo articolo 19-bis introdotto anch'esso dal decreto, sembrerebbe indicare che tale sospensione debba essere eseguita dal Suap che ha ricevuto la Scia quando per lo svolgimento di un'attività soggetta a Scia siano necessarie altre Scia; ma nel caso di una nuova apertura è quasi sempre necessario presentare più Scia oltre a quella amministrativa, per i vari aspetti e materie che l'attività stessa investe. 
    Quindi sembrerebbe che la norma distingua il caso (articolo 19 comma 3) quando per l'apertura di un'attività sia necessaria la presentazione di una sola Scia (e in questo caso la sospensione/cessazione sarebbe di competenza dell'amministrazione/ente competente per materia ), dall'ipotesi (articolo 19-bis comma 2) in cui siano necessarie più Scia (e in questo caso invece l'amministrazione competente per materia formula al Suap una proposta di adozione del provvedimento di sospensione). Tale distinzione, lungi dal semplificare, appare anche priva di una logica, eppure la semplice lettura di quanto scritto nei due articoli non può portare che a questa conclusione.
    Altra difficoltà procedurale subentra poi nel momento in cui l'ultimo periodo del comma 3, aggiunto dal Dlgs n. 126, prevede che la sospensione dell'attività avvenga solo nei casi di attestazioni non veritiere o nel caso di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale.
    Innanzitutto dobbiamo precisare che siamo nell'ambito di una conformazione, cioè un'attività che non riguarda i presupposti e requisiti di legge, la cui mancanza provoca giustamente una immediata cessazione dell'attività. Dunque appare evidente la difficoltà di pensare quale tipo di conformazione potrebbe costituire un tale pericolo!
    Inoltre, relativamente al richiamo fatto dal legislatore alle attestazioni non veritiere, è bene ricordare che le false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, possono essere considerate tali sono a seguito di sentenza passata in giudicato e l'organo amministrativo può soltanto presumere lasciando il giudizio di non verità sulle stesse al solo giudice; del resto è lo stesso legislatore a scrivere nell'articolo 21-nonies comma 2-bis che le false attestazioni sono tali soltanto a seguito di un sentenza passata in giudicato.
    Sportello unico e periferico 
    Il Dlgs n. 126 provvede anche all'introduzione nella legge n. 241/1990 di un articolo 19-bis, articolo la cui formulazione si presta a interpretazioni difformi. Infatti in primo luogo l'articolo 19-bis al comma 1 prevede che sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione sia indicato lo sportello unico, di regola telematico, al quale presentare la Scia, anche in caso di procedimenti connessi di competenza di altre amministrazioni ovvero di diverse articolazioni interne dell'amministrazione ricevente. Il comma 1 prosegue poi affermando che possono essere istituite più sedi di tale sportello, al solo scopo di garantire la pluralità dei punti di accesso sul territorio. Non è chiaro se lo sportello unico che debba essere indicato sul sito di ciascuna amministrazione debba obbligatoriamente essere quello comunale oppure se in virtù del fatto che più procedimenti sono connessi, sia possibile istituire anche uno sportello interno a una amministrazione competente per materia per garantire la pluralità dei punti di acceso sul territorio. In quest'ultimo caso la norma non disciplinerebbe però i rapporti procedimentali di questo sportello periferico con il Suap. Emblematica poi l'affermazione che lo sportello unico è «di regola telematico», stante "l'obbligatorietà" della telematica e non la "possibilità" come il «di regola» potrebbe far pensare. L'articolo 19-bis prosegue poi con il comma 2 secondo cui se per lo svolgimento di un'attività soggetta a Scia sono necessarie altre Scia, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche, l'interessato presenta un'unica Scia allo sportello unico. L'amministrazione che riceve la Scia la trasmette immediatamente alle altre amministrazioni interessate al fine di consentire, per quanto di loro competenza, il controllo sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per lo svolgimento dell'attività e la presentazione, almeno cinque giorni prima della scadenza dei termini di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, di eventuali proposte motivate per l'adozione dei provvedimenti ivi previsti.

    Le competenze 
    Tale previsione, che evidentemente non è stata letta in modo attento da alcuni primi commentatori, è dirompente sul principio della competenza per materia, perché la procedura prevede che qualora fossero interessate altre amministrazioni nell'attività segnalata, il Suap invia alle stesse la Scia per il controllo della sussistenza dei presupposti di legge, e le suddette, dopo aver verificato formulano eventuali proposte motivate al Suap stesso per l'adozione, da parte di quest'ultimo, dei provvedimenti di sospensione dell'attività; ciò significa aver staccato la competenza per materia, presupposto per l'esame dei presupposti di legge, dalla competenza a intervenire adottando provvedimenti inibitori. Si tratta di una disposizione quindi certamente "pesante", non solo in tema di responsabilità nascenti. Ricordiamo solo che le leggi speciali (nella prevenzione incendi, nell'edilizia, e in altre materie) espressamente attribuiscono la competenza ad adottare provvedimenti inibitori alla stessa amministrazione/ente competente per materia che accerta la mancanza dei requisiti di legge. Un'evidente contrasto che determinerà certamente confusione e contenzioso.

    Le verifiche preventive
    Niente da segnalare infine per il comma 3 dell'articolo 19-bis secondo cui nel caso in cui l'attività oggetto di Scia fosse condizionata all'acquisizione di atti di assenso o pareri di altri uffici e amministrazioni, ovvero all'esecuzione di verifiche preventive, l'interessato presenta allo sportello unico la relativa istanza, a seguito della quale è rilasciata ricevuta ai sensi dell'articolo 18-bis. In tali casi, il termine per la convocazione della conferenza di servizi decorre dalla data di presentazione dell'istanza e l'inizio dell'attività resta subordinato al rilascio degli atti medesimi, di cui lo sportello dà comunicazione all'interessato.
    Per concludere, una segnalazione certificata dunque, che a seguito di questa nuova riforma non sembra trovare pace e soprattutto una procedura univoca e chiara.

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